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        • 大學學術自治與科層制的沖突與平衡——基于中國大學治理結構的分析

            摘要:將大學學術自治與科層制置于大學治理結構視角下理解,兩者的關系代表著學術權力與行政權力的運作。學術自治與科層制的平衡共存是現代大學運行的准則。在中國大學治理結構中,資源依賴、制度嵌套下政府對大學的“單向性”主導強化了科層制,功能替代、利益追逐下學術組織對行政級別的“依附式”關系弱化了學術自治。超越學術權力與行政權力的沖突對立,實現學術自治與科層制的良性互動,可從四個方面嘗試解決:采用競爭性資源配置方式;行政權力法治化;學術自治在基層學術組織的制度化、程序化;決策權力結構中充分體現教授治校。

            關鍵詞:學術自治;科層制;大學治理結構

            大學治理主體的職責權限關系構成大學治理結構,其中權力關系是關鍵[1],學術權力與行政權力關系是核心權力關系。從中世紀大學行會式的學術自治開始,學術權力作爲大學組織的傳統力量,彰顯大學組織的學術屬性。大學由象牙塔走向社會中心,行政權力作爲大學學術支撐系統的管理力量,賦予大學科層性質,追求工具理性的科層制不斷強化大學組織內外部的行政管理。學術權力和行政權力是大學組織曆史演進的産物,是現代大學運行不可或缺的組織要件。因此,在組織設計和權責安排上理解學術權力與行政權力的共存關系,分析當前科層制強化與學術自治弱化的沖突根源,平衡大學治理結構中學術權力與行政權力的關系,是高等教育內涵式發展不可回避的現實。

            一、大學學術自治的曆史發展與實質理解

            (一) 大學學術自治的緣起與發展

            13世紀被授予特殊自由和特權的學生組織(博洛尼亞大學)或師生組織(巴黎大學),被稱爲大學館(stadium generale),這種行會團體形式爲高等教育的組織形式奠定了基礎。[2]現代大學與中世紀大學一脈相承,學術自治作爲大學組織的精神遺産始于中世紀大學。“任何類型的大學都是遺傳和環境的産物”,中世紀大學也不例外,它是其社會環境的組成部分、具體體現。最初的大學與城市的其他行業一樣具有行會性。[3]作爲學術共同體的大學,其專屬的學術自治,借鑒于中世紀歐洲的城市自治和行會自治。學者行會時期的大學,學術自治源于大學學術組織內部,它的提出限于大學組織內部的學術事務,這種學術領域的自治基于一種學術性的專業判斷。其中執教許可證(licentia docendi)是行會式學術自治的核心,學術領域的知識權威賦予大學確認教師和相關行業從業者資格的特權。

            憑借學位授予的教育模式,行會式的大學組織成爲中世紀歐洲社會的智力機構。特許狀(charter)是大學自治被當局認可的標志,它使大學組織獲得來自宗教和世俗政治的身份認同。[4]自此,大學組織體系完成由自發性、單一性、非學術性行會向授權性、聯合性、學術領域性行會系統的過渡,學術自治使大學成爲獨立于教權、王權的第三種公認權力。此時,在大學內外部關系上,學術自治限于大學整體的對外自治,大學作爲一個組織不完全自治也不完全受控。

            在我國,民國時期學術自治作爲一種大學理念和大學制度引入。1912年《大學令》本著教授治校的宗旨,在中國高等教育史上第一次以政府法令的形式賦予教授管理大學的權力。1929年《大學組織法》改大學組織結構爲系科制之後,彰顯學術自治的制度形式——教授會,以固定會議制度方式影響學校、學系層級的決策。此時,學術自治關聯大學治理的基本權力結構與組織形態。

            (二) 大學學術自治的實質理解

            大學是研究、傳播高深學問的場所,知識生産和再生産是大學機構經久不變的社會功能。對于學術自治的理解,要立足于大學是學術性組織這一基本認識。阿什比從大學整體角度指出,按照大學自身內在邏輯,大學是在它所能利用的資源範圍內,按照教師的意志發展。[5]插手幹預大學“應以學者們的手爲主”,讓大學免于受到非學術的幹預。所以,大學學術自治內涵是對整體大學機構(團體)而言,而非學者個體。按照實質性自治和程序性自治的劃分,理念層面上的學術自治,從組織定位和組織目標上回答大學“是什麽”的問題;制度層面上的學術自治,從大學組織結構和組織權力的制度安排(方式、手段)上回答學術性組織如何做決策的問題。[6]誠如伯頓·克拉克《高等教育新論——多學科的研究》中的組織觀點所言,大學是底部沉重(bottom-heavy)組織,思想群體在基層工作占有權力位置。大學學術自治一定程度上彰顯存在于大學整體和大學基層學術組織的學術權力運作。

            二、大學科層制的理性限制與功能失調

            (一) 科層制——最符合理性的行政管理類型

            “科層制”,又稱官僚制(bureaucracy),德國社會學家馬克思·韋伯認爲科層制是最符合理性的行政管理類型。韋伯將“理想類型”(ideal type)作爲認識社會學的方法,他對科層制理性化的研究,也是分析“純粹形式”科層制在組織、功能方面的合理性。他指出科層制爲“價值中立”(value free)的概念,工具合理性是科層制行政管理不可避免的。工具合理性關乎不同事實之間的因果關系,強調手段和程序方面的形式理性,科層制的行政管理必然具有從形式上表達和區分的結構[7],通過“形式制度法規確定組織機構的管轄範圍,規定組織機構內的權力分布,把每個職位與責任聯系起來並爲履行職責建立規則秩序”。

            以知識爲基礎的科層制行政管理強調“技術至上”的優越性。具體來說:(1)職位設置呈等級序列,自上而下層級監督,按規則確定權限和職責,使組織完善化。(2)各項活動遵照制度法規進行,使組織活動制度化。(3)專業性、技術性專家從事管理活動。(4)不同層次的職位構成工作關系,無涉私人感情。[8]所以,實施科層制行政管理的組織體系,必然是法理型統治的理想類型,形式法規、制度被普遍使用,排除傳統型與卡裏斯馬型合法統治中的個人價值判斷與偏好,進而達到組織管理“效率首位”的目的合理性。

            (二) 科層制引入到大學組織及其功能失調

            行政管理(官僚制)在最大可計算角度上的高度合理性使科層制管理在現代社會組織中得到推廣。[9]大學組織作爲現代社會的重要機構,科層制也早已成爲大學組織管理的基本方式。美國學者斯特魯普從高等教育內部尋找高等教育系統引入科層制管理方式的原因,總結爲三點:院校規模不斷增大、院校結構日趨複雜以及大學負擔更多功能。[10]誠然,伴隨知識生産模式的轉變和高等教育大衆化,大學組織規模擴大、結構變得複雜,追求效率、分工和規則的科層制是有益于大學組織管理的。大學組織由象牙塔走向社會中心,不再單單是洪堡定義的堅守“寂寞與自由”組織理念的高等學術機構,還需處理學術事務之外人事、財務、服務等行政事務。兼具學術性和社會性的大學組織,完全獨立于國家、獨立于經濟生活是不可能的,大學需要行政體系的外交功能。傳統的大學學術自治權力需要將大學日常管理的權力讓渡給行政權力,此時,大學行政權力從大學內部管理發展起來,並形成“政府-校-院-系”科層式層級管理結構,科層制代表著存在于大學與政府之間及大學內部各層級組織的行政權力運作。

            在當代中國,科層制這一中性概念往往被誤解爲不利于大學組織發展,原因在于科層制嵌入大學組織後的功能失調。科層制是誘發官僚化和行政化的溫床,“行政權力通吃”使科層制與大學組織本質屬性(學術性)相沖突。在大學外部關系上,府學關系呈上下級關系,政府和教育主管部門的行政化管理延伸至大學組織內部;在大學內部關系上,科層制適用的決策範圍沒有厘清,學術單位、學術成員間的關系呈科層式,導致行政權力擠壓學術權力。

            三、學術自治與科層制在大學治理結構中的沖突分析

            學術自治和科層制是現代大學權力運行必不可少的制度設計和運行規則,學術自治屬大學組織的自發秩序,科層制屬大學組織發展需要的人爲設計秩序。[11]學術自治代表學術權力,其紮根于學科和專業,具有松散性和自主性,被在學科和專業具有絕對知識權威的教授所掌握;科層制代表行政權力,明確地按等級和職位劃分,具有集中統一性和整體性,強調效率。學術自治和科層制在大學運行中的平衡共存是必要的,兩者對于處理大學內外部關系不可或缺,符合大學組織本質和組織管理的要求。在分析中國大學治理結構時,學術權力與行政權力的平衡協調被打破,大學組織存在科層制強化、學術自治弱化的沖突表現。

            (一) 資源依賴、制度嵌套下的科層制強化

            大學是資源依賴性組織,其生存需要外部體制環境尤其是政府當局給予的政治、物質、文化資源支持和保障。回顧新中國成立以來我國大學建設曆程,不難發現,我國大學對政府高度資源依賴。1950年《關于高等學校領導關系問題的決定》確定全國高等學校以由中央人民政府教育部統一領導爲原則。高等學校的設置或停辦、大學校長和院長的任免、經費開支的標准均根據中央教育部頒布政策、制度、法規而決定。1959年至1978年重點建設大學的劃定以政府認知偏好爲選擇,其中國家經濟發展急需的工科院校和行業院校是主體。在政府辦大學的體制下,“211工程”和“985工程”以“專項撥款、項目管理”的方式配置國家投入的教育資源。我國大學的辦學資源、競爭性經費均控制在政府手中,高等教育資源配置呈濃厚的“國家中心模式”色彩。

            組織從外部環境中獲得資源的方式直接影響組織內部權力關系和運行模式,宏觀體制環境是大學維系自身組織理性不可忽視的因素。[12]中國大學引入科層制,同時受到本土“官僚體系”文化傳統的影響,府學關系呈“集中領導、分層管理”的上下級關系。政府和大學這兩種異質組織在結構上形成“同形”——等級結構。保羅·J.迪馬吉奧和沃爾特·W.鮑威爾的組織結構同形假設:“(1)在同一場域中,組織A對組織B的依賴程度越高,則A在組織結構、氛圍與行爲等焦點上與B就越相似;(2)組織A的資源供應源集中度越高,組織A向其賴以供應資源的組織的同形性變遷程度也就越大;(3)一個組織場域在關鍵資源上依賴于某個單一(或幾個相似)的來源程度越高,則該場域中的組織同形程度就越高;(4)一個場域中的組織與政府機構之間的交易程度越高,則作爲一個整體的場域中的組織同形性程度就越高。”[13]由上,我國大學對于政府的單向性資源依賴,以及大學資源配置和供給的不平衡,增擴了行政權力的力度和範圍。

            在我國政府與大學的關系界定上,1950年《高等教育學校暫行規程》規定“大學及專門學院的設立與停辦,由中央人民政府教育部報請中央人民政府政務院決定之”。1985年《關于教育體制改革的決定》在國家層面提出擴大高校辦學自主權,1998年《高等教育法》第三十二條至第三十八條第一次從法律上明確大學七大自主權利。大學附屬于政府組織,政府賦予大學自主權。高等教育系統中的行政管理主體(教育部長、校長、院長等)依據“科層式任命制度”選定,均有行政級別。學院層級的負責人(院長)的産生方式是“學校選定內部組織機構負責人”、“院(系)黨政領導幹部由學校黨委及其組織部門按照幹部管理權限選拔任用”,學校層級的學術決策人員産生方式是“校學術委員會委員經基層學術組織民主推薦、由校長辦公會討論通過”。學院層級負責人由學校層級的最高決策機構校黨委選拔任命,呈現出典型的科層關系。學校最高行政主管校長及校長領導的辦公會對基層院系組織推薦的學術委員具有最終否決權,行政權力影響學術任命。以學科和院系爲工作單位的大學組織在科層制強化下,趨向于校、院、系行政層級關系的組織結構安排,來自于學術組織底部的學術權力和學術群體處于弱勢。

            關于國家層面和學校層面領導管理制度的設計與操作,校、院、系各層次制度同樣自上而下嵌套于宏觀制度體系之中。1952年我國大學組織結構經曆政府主導的強制性制度變遷——院系調整,根據1950年《高等學校暫行規程》,院系結構調整爲校系兩級管理。1961年《教育部直屬高校暫行條例(草案)》(簡稱“高教六十條”)規定:學校實行黨委領導下以校長爲首的校務委員會負責制,學系層級則是系黨總支委員會保證和監督系務委員會的決議執行和本系工作任務的完成。校長、系主任作爲校系兩級行政領導,呈上下級領導關系。此時的教育管理體制,突出行政權力在大學管理中的領導地位。20世紀90年代以來高等教育體制改革恢複學院制,中國大學普遍采取的做法是權力中心轉移到學院層級而不是學系層級。學校層面的制度設計與此順承,現行教育部高等學校章程核准委員會評議並給予核准的大學章程文本中,一般會在第一章總則部分點明“學校實行校、院兩級管理體制爲主的體制”。同時,規定“學校實行校黨委領導下的校長負責制”,黨政二元管理的要求在學院層級以黨總支與院務會議二元形式或者黨政聯席會議一元形式實現,學系層級的決策執行規定在大學章程中均沒有提及。國家層面法律法規、政策制度規定黨政領導、校院兩級管理,與學校層面的領導與管理體制保持一致。國家層面的高等教育管理集權,延伸至大學內部決策集中于大學組織頂層(校級)。政府與大學的上下級關系,延伸至大學“校-院”行政層級關系。科層制強化反映在大學內部管理體制對國家層面高等教育管理體制的回應上。

            綜上分析,我國政府、國家對大學的“單向性”主導,形成資源依賴、制度嵌套下的大學組織科層制強化。

            (二) 功能替代、利益追逐下的學術自治弱化

            在大學內部權力配置上,屬于黨政系統的校級黨委會、校長辦公會、學院黨政聯席會是大學議事和決策機構。各級學術委員會接受黨政領導的管理,下級服從上級。校院(系)的學術委員會和教授會不具有否決黨政會議決策的權力,對各層次黨政領導任職也沒有影響。在學術決策制度安排上,學校、學院被賦予“行政層級”,存在學術決策的會議制度即學術委員會;作爲教學和科研基層單位的學系,則缺失學術決策的制度安排(決策實體、決策程序)。學術自治的力量來源在底部被弱化,“校(實)-院(實)-系(虛)”的大學組織結構下,學術對行政呈“依附式”關系,與大學是“底部沉重”學術組織相悖。

            學校頂層行政權力替代大學基層學術自治功能這一現象,不妨用學者金觀濤提出的組織“內穩態”、“維生結構”觀點來解釋:“內穩態”是每個組織都必須具有的基本性質,它保證組織內重要的共性,即組織內層次和結構的穩定。[14]組織內部耦合關系網中存在一個“維生結構”以維持“內穩態”。當組織的部分層次和結構發生“功能異化”時,會形成新的“維生結構”繼續維持組織內部的“穩態”。而這時新的“維生結構”在組織長期生長中影響組織結構和層次的變化。[15]大學組織的本質屬性是學術性,保證其學術性的根源在基層系科。學術權力和行政權力在校、院、系各層級維持平衡關系的關鍵點在權責對等,即組織的責任與權力科學地配置到相應管理層級。大學內部行政權力對學術權力的功能替代,打破了大學學術組織維持其學術性(內穩態)的“上窄下寬”組織結構(維生結構),即大學組織內部戰略高層(校)-行政管理層(院)-核心操作層(系)的結構設計。

            對比之下,“校(實)-院(實)-系(實)”層級下的“多元性”大學組織結構是規避學術依附行政的一種大學組織結構設計。如台灣大學的組織規劃、人事任命、財務管理在學系層級通過會議制度來保證,存在于學系層級的行政負責人系主任和系務會的操作化制度(召開時間、程序等)保證基層學系的學術自治功能。又如《耶魯法人章程》強調“基層自治、縱向分權、教授決策”的大學組織結構,學校層級設置董事會、校長和教授會,行政領導核心處于學校層級。系主任任命則呈自治式,校長咨詢系裏教授後向董事會推薦,在此基礎上由董事會聘任。對系和學科點成員的任何聘任提名,除非校長直接決定,應由系或學科點通過終身職員委員會決定系主任。院系層級的會議組成人員中教授是主要成員,而非黨政班子。

            中國大學基層組織的學術自治弱化的原因,在于我國大學組織變革遵循自上而下的政治邏輯而非自下而上的學術邏輯。中國現代大學是“後發外生型”大學,組織變革並非自身高等教育發展的“縱向繼承”,而是向西方大學學習借鑒的“橫向移植”。“大學沒有經曆大學自治和‘爲學術而學術’的階段,大學的學術和文化組織傳統存在缺失。”[16]另一個現實因素在于各層級的利益追逐。基層院、系、所按照“行政級別和行政化方式”進行層級管理,迫使基層組織不斷分化,通過行政級別的組織角色安排和單位化,以爭取對資源配置和人事權限的話語權。中國大學組織結構形成之後,組織分化放棄學理性“學科分化”,各單位出于利益的追逐,不斷去贏得行政層級,偏離了最初的“學術自治”之理念。

            綜上分析,大學組織內部學術單位對行政級別的“依附式”關系,形成功能替代、利益追逐下的大學組織學術自治弱化。

            四、學術自治與科層制在大學治理結構中的平衡路徑

            大學學術自治和科層制的理性共存是大學治理結構中學術權力與行政權力動態平衡的秩序准則。科層制強化與學術自治弱化的沖突矛盾,造成中國大學治理結構中學術權力和行政權力的二元對立。解決府學關系和大學內部各層級組織關系中的行政、學術沖突,筆者嘗試性提出以下幾點。

            首先,采用競爭性資源配置方式,轉變大學對政府的單向性依賴。伯頓·克拉克在《高等教育系統》一書中提出分析共時維度不同國家中政府、大學、市場三角靜態關系的理論模型,加入市場因素,打破政府和大學的直線關系,形成三角協調模式,實現市場環境中政府與大學的良性互動與平衡發展。不妨依據此經典論述,將市場機制引入大學資源配置方式,協調大學與政府的資源聯系,打破政府在府學關系中的單邊性主導地位,轉變我國大學對政府的單向性依賴關系。政府更多地對大學進行間接的宏觀指導或監督,打造良好的法律和制度環境,用市場的競爭性機制激發大學學術自治的活力,發揮大學學術資本的相對獨立性作用,以保證大學組織場域內的學術性。

            其次,行政權力法治化。行政權力與學術權力的分權需納入法制軌道,實行清單管理方式,在法治框架下明確大學與政府的隸屬與管轄權力,明確大學外部行政管理權力向大學組織內部的延伸範圍,以達到政府與大學權力關系的理想狀態。

            第三,學術自治在基層學術組織的制度化、程序化。大學治理結構視角下的學術權力和行政權力關系要求大學分權、分層管理。學術權力和行政權力的比例份額在校、院、系各層級需相應區別。基層學系是教學、科研的重心,大學學術自治功能的根源地帶,其應享有充分的學術權力。在學系層級,行政權力退居其次、保持有限,這就需要相應的會議制度(系務會議)、行政與學術負責人自治式任命與明確職責等方面的制度化文本和操作化程序。

            最後,教授治校保障決策權力結構中的學術力量。自1985年《關于教育體制改革的決定》到1998年《高等教育法》,中央政策文本解讀中的大學外部關系,擴大大學辦學自主權成爲改革政府與大學關系的強勢話語。而大學組織內部作爲學術主體並掌握學術權威的大學教師們處于無權地位,在各層級的決策中被定位爲民主監督的角色。在大學組織內部決策權力結構中,學術權力決策學術事務需要“教授治校”。將參與性、團體式的“教授治校”概念限定在“對重大學術問題進行決策的範疇”,教授的權力重心在院系層級的學術事務,包括學術政策確定、學術規劃制訂、教授聘用與晉升、學位授予、課程設置等方面要充分表現。[17]教師群體占決策會議成員的比例保證決策程序的民主性,教授在學術事務決策會議中運用的專業知識、學術判斷保證決策依據的准確性。

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          責任編輯:劉第紅

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